Compte rendu du

GROUPE DE TRAVAIL  CTPM sur la LOLF

Le  9 avril 2004

 Pour Alain Lambert, ancien ministre au Budget et à la réforme budgétaire, la mise en œuvre de la lolf constituait un véritable « chantier de conduite de changements ». Derrière ces propos, on mesure parfaitement les enjeux réels de la mise en œuvre de la nouvelle architecture du budget de l’Etat, qui désormais se présente par politiques publiques, selon trois niveaux d’organisation budgétaire :

-         une mission pour chaque politique publique (une mission peut être ministérielle ou inter-ministérielle)

-         les missions sont composées de programmes (un programme peut être directionnel ou inter-directionnel)

-         les programmes sont déclinés en actions (possibilité de sous-actions). 

Afin de tester en grandeur nature plusieurs éléments clés de la réforme (notamment la budgétisation selon les finalités de l’action et la fongibilité des crédits qui y est associée), le Minéfi a lancé des expérimentations de préfiguration de la lolf dans plusieurs services. 

Depuis leur lancement, le Ministère a convié les fédérations syndicales à divers groupes de travail, le dernier en date s’est déroulé le vendredi 9 avril 2004. Une fois de plus, les documents préparatoires remis en amont de ce groupe de travail étaient des plus sommaires. 

En propos liminaire, la FDSU a tenu à dénoncer les déclarations de Nicolas SARKOZY annonçant la suppression de 5000 postes au Minéfi. Pour la FDSU l’urgence c’est le plan de qualifications 2004.  

Sur le plan de qualifications, le directeur de la DPMA est resté bien silencieux. Sur la mise en œuvre de la lolf au Minéfi, il a précisé que le ministère a remis au parlement son projet d’architecture budgétaire reposant essentiellement sur trois grandes missions ministérielles :

-         La Mission de politique économique recouvrant cinq programmes, dont le programme 2 
« régulation des activités économiques » qui concerne essentiellement des missions exercées par la DGCCRF et la DGDDI et le programme 4 « statistiques et études économiques » qui repose sur l’ INSEE.

-         La Mission de Gestion et de contrôle des finances publiques recouvrant trois programmes, dont le programme 6 « gestion fiscale et financière de l’Etat et du secteur public local ». Elle recouvre principalement des missions exercées par la DGI, la DGCP et  la DGDDI. Un programme relatif au soutien des politiques économiques, financières et industrielles chapeautera une action « GRH et autres politiques transversales » qui permettra à la DPMA d’assurer et de gérer la politique du Minéfi en matière d’hygiène et de sécurité et d’action sociale.

-         La Mission engagements financiers de l’Etat, recouvrant six programmes dont le programme C relatif aux remboursements et dégrèvements d’impôts.

Nous avons eu confirmation que le Parlement n’a pas encore avalisé le projet remis par le ministère, et que les responsables de programmes ne sont toujours pas désignés. Les parlementaires ont demandé certains ajustements et le ministère travaille aux évolutions à apporter qui pourraient conduire à réunir au sein d’une mission inter-ministérielle les programmes 1 (stratégie économique et financière) et 4 (statistiques et études économiques) avec une autre mission axée sur les incidences de la politique économique et budgétaire en matière sociale. Ce regroupement
préfigure-t-il un rapprochement des politiques économiques et sociales ? Dans quel but ? A ce stade, la réponse échappe à la DPMA, car nous sommes au cœur d’une question éminemment politique !

L’action 6 (mise en œuvre indépendante du droit de la concurrence) du programme 2 a fait l’objet de réserves, en effet, la commission parlementaire souhaite rassembler dans une même action les autorités administratives indépendantes en charge des régulations des marchés économiques. 

Le programme 3, qui est relatif au développement des entreprises, pourrait être réparti ou dissocié, avec la création d’un nouveau programme incluant certaines actions des programmes 7, 8 et 9 relatives au monde  économique, industriel et financier. Afin d’améliorer leur « lisibilité » en matière de remboursements et de dégrèvements d’impôts relatifs à la fiscalité locale, les parlementaires souhaitent une refonte du programme C. 

Pour la FDSU, les ajustements demandés par les parlementaires ne sont pas neutres en terme d’exercice et de maîtrise des missions, de fonctionnement des services. L’absence de toute référence à la mission de contrôle fiscal dans le programme 6 demeure pour nous une énigme. Le contrôle fiscal serait-il accessoire ? Le directeur de la DPMA s’est voulu rassurant, le contrôle fiscal n’est pas oublié, il devrait figurer au sein du programme 6.

Plus globalement, il a précisé que la lolf avait avant tout un objectif budgétaire, et qu’il ne confondait pas budget et organisation des structures. Pour lui, le Minéfi est aujourd’hui estampillé d’un label « ministère d’Etat » (en référence à Nicolas Sarkozy nommé ministre d’Etat), il y a donc une logique pour maintenir au cœur des actions du Ministère les actions essentielles à la politique économique, budgétaire et financière.

Concernant la politique sociale, le directeur de la DPMA a précisé qu’il avait bon espoir d’en garder la maîtrise, avec toutefois une interrogation sur les modalités d’affectation au chapitre budgétaire « charges salariales » des prestations ou aide sociales versées directement aux agents (elles seraient considérées comme des rémunérations indirectes).

Concernant la gestion des budgets opérationnels de programme (BOP), la DPMA précise qu’ils seront gérés par les directions centrales, sauf exception (Copernic). Ils seront déclinés en local pour les directions à réseau.

 En réponse à nos interrogations sur la gestion des emplois, le directeur de la DPMA a précisé que tous les ministères ont opté pour une répartition des emplois par catégorie (A – B – C). Il y aura toutefois, d’après les explications qui nous ont été apportées, un «impactage» fort, sur la gestion  des emplois, car le ministère se verra doter d’un plafond d’emplois (équivalent à temps plein) qu’il répartira de manière indicative par catégorie. Au sein du ministère, il y aura donc une répartition des masses salariales entre les différents programmes. Chaque responsable de programme devra être en mesure d’expliquer quels sont les moyens qu’il consacre pour atteindre les objectifs assignés. Pour la FDSU cette approche renforcée par la démarche de pilotage par résultat ne sera pas sans conséquence sur la gestion des emplois, leur structuration, et sur la gestion des personnels. Le Directeur de la DPMA a souligné que même si les chefs de programme auront des prérogatives fortes en matière de GEPEC, il y aura au niveau ministériel un cadre de référence et de coordination par catégorie.

 Chaque programme devra répondre à une logique de performance, c’est pourquoi Alain Lambert avait demandé à chaque ministère de définir d’ici juin 2004 les objectifs et les indicateurs de performance. Lors de ce groupe de travail aucune précision complémentaire n’a été apportée par le ministère. Le flou demeure sur la définition de ces nouveaux indicateurs de performance. La DPMA a pris note de nos réserves sur la définition même des indicateurs, sur la nécessité d’avoir à ce sujet une réelle concertation, sur le fait que les indicateurs directionnels ne mesurent que des données objectives, alors que les parlementaires débattront aussi à partir de données plus subjectives comme la satisfaction des usagers, la cohésion sociale….

 Ce groupe de travail n’a pas apporté d’éclairage particulier sur le déroulement des expérimentations locales. Se réfugiant derrière un bon niveau de dialogue social au plan local, la DPMA en tire un bilan global satisfaisant ! L’utilisation de la fongibilité asymétrique, mouvement de transferts des crédits de personnels vers les crédits de fonctionnement, a été expérimentée par certains services : 2,27 % de la dotation initiale en crédits de personnels de l’ensemble des services expérimentateurs a ainsi été transféré. La DPMA est restée très évasive sur les crédits de fonctionnement bénéficiaires et encore plus énigmatique sur les motifs qui ont été retenus pour légitimer ces transferts. La FDSU a mis l’accent sur les dérives locales constatées (imputation de crédits économisés suite à mouvement de grève pour financer des dépenses de fonctionnement,…), et sur l’absence d’un véritable dialogue social local. Enfin, la DPMA a spécifié que la fongibilité sera possible entre des actions au sein d’un même programme et que les préfets n’auront pas de prérogatives sur la gestion des personnels des directions à réseau. 

 La question du dialogue social au niveau de chaque programme a été esquissée par la DPMA qui s’interroge sur la nécessité ou non d’introduire  en sus des instances actuelles (CTPC – CTPM) une instance de concertation par programme. Ce sujet sera abordé lors du groupe de travail ministériel sur le dialogue social.

 Le changement est bel et bien en marche mais les éléments communiqués par l’administration dans le cadre du dialogue social sont des plus succincts. L’administration tente d’atténuer au maximum la lisibilité des organisations syndicales sur les conséquences de la réforme de la constitution budgétaire de 59 notamment par rapport aux conditions d’exercice des missions,  au fonctionnement des services et à la gestion des personnels. La FDSU et ses syndicats continueront d’être particulièrement vigilants sur ce dossier, tout en oeuvrant pour obtenir la reconnaissance des qualifications et pour améliorer les conditions de vie et de travail de tous les agents.

 à Voir tableau : L’architecture budgétaire présentée au Parlement