La fiscalité urbaine ; en friche… ?

 Bien que mal définie et peu appréhendée en tant que telle, la fiscalité urbaine fait pourtant partie intégrante des enjeux (écologiques, économiques et sociaux) du moment. Pourquoi parler de fiscalité urbaine ? Après tout, la fiscalité ne se limite pas à la ville ; tout le monde paie des impôts. Certes, mais il n’empêche que, historiquement, le développement des villes a rapidement posé la question de leurs ressources, lesquelles ne pouvaient continuer d’être alimentées par les revenus temporaires ou tirés du domaine : pour faire des villes des centres économiques et militaires, des ressources stables et durables étaient nécessaires et si, au Moyen-âge, les impôts plus ou moins temporaires se sont succédés, par la suite, ils se sont en quelque sorte « permanisés » et diversifiés.

 L’urbanisation soulève des questions similaires à celles qu’ont dû se poser nos aïeuls : comment financer les besoins sociaux et économiques, notamment ceux qui découlent spécifiquement de l’urbanisation ? Ces questions se posent cependant aujourd’hui avec une acuité certaine car il faut intégrer à la réflexion sociale et économique la question écologique sur fond d’évolution des rapports nord-sud et, bien évidemment, d’urbanisation du monde (plus de la moitié de l’humanité vit en ville). Un véritable défi !

 Curieusement, il existe peu de travaux sur la fiscalité urbaine alors que les questions posées à l’action publique sont spécifiques. Il est vrai que le sujet est vaste, il ne s’agira donc pas ici d’analyser les causes de l’urbanisation ni de revenir sur l’histoire de la fiscalité urbaine, mais d’en poser les principaux enjeux à la lumière des évolutions souhaitables.

 Une fiscalité tout à la fois traditionnelle et spécifique

 En France, il existe une fiscalité particulière liée par construction, si l’on ose dire, à l’urbanisme, avec par exemple la taxe spéciale d’équipement ou d’autres prélèvements, tels la taxe sur les logements vacants ou la taxe sur les locaux à usage de bureaux et assimilés. Mais s’en tenir à ces prélèvements ciblés est très insuffisant. C’est en analysant le contenu des impôts traditionnels (impôt sur le revenu ou sur les sociétés…) que l’on découvre des incitations fiscales « urbaines » que comportent certains impôts (dépenses d’équipement de la résidence principale, zones franches…) et les liens complexes entre fiscalité et monde urbain.

 La fiscalité locale révèle de son côté un caractère « urbain » : ainsi, en 2009, la taxe foncière sur les propriétés non bâties (situées essentiellement en zones rurales) rapportait environ 900 millions d’euros, loin derrière les 22 milliards d’euros de la taxe foncière sur les propriétés bâties (qui se concentre, pas exclusivement mais essentiellement, sur les zones urbaines) et les 15 milliards de la taxe d’habitation. La fiscalité locale est un bon révélateur des interactions entre fiscalité et urbanisation ainsi que des questions économiques et sociales qui se posent en milieu urbain. Elle montre ainsi qu’en ville, les bases d’imposition sont supérieures à celles des zones rurales, ce qui s’explique par le fait que le marché immobilier y est plus actif (quartiers recherchés près des villes et des centres qui offrent des transports et des infrastructures - gardes d’enfants par exemple -, spéculation…). Elle montre également que les taux d’imposition, et par voie de conséquence les rendements, y sont plus élevés[1]. Tout cela pose évidemment de sérieux problèmes aux ménages qui cherchent à se loger le plus près possible de leur travail, lequel se trouve souvent en ville.

 Les besoins en zone urbaine sont importants et les investissements publics sont plus coûteux (écoles, équipements, aide sociale importante du fait de la concentration démographique et de l’importance de la précarité ou des problèmes de pouvoir d’achat…). Charges et loyer élevés, coût annexes (transport) importants, il est évident que cette situation contribue à dégrader les conditions de vie des ménages (pouvoir d’achat, temps disponible…) et l’environnement, par exemple du fait de la pollution générée par l’utilisation de la voiture ou parce que les ménages n’ont pas toujours les moyens de disposer de logements isolés (de type « HQE » ou « basse consommation »). Une fiscalité urbaine prenant mieux en compte ces questions sociales et environnementales reste à inventer et, convenons-en, pas seulement en France.

 Les enjeux liés à la fiscalité urbaine

 Idéalement, la fiscalité doit corriger les inégalités de revenus et de patrimoine, de sorte qu’il soit par exemple moins difficile pour les classes moyennes et modestes d’habiter dans des logements relativement proches du travail et de bonne facture sur le plan environnemental. Il faut s’interroger plus largement sur l’urbanisation : le développement de grands centres urbains draine des richesses mais favorise également la montée des inégalités, tout à la fois au sein des villes et entre villes et zones rurales (l’urbanisation s‘accompagne souvent d’un enclavement des zones « extérieures »). Assurer une redistribution des richesses entre agents économiques et entre collectivités locales (par la péréquation) contribuerait à réduire les inégalités. C’est d’ailleurs l’un des rôles premiers de la fiscalité qu’il faut réhabiliter d’urgence, ce qui permettrait au passage de tirer les enseignements de la crise et d’inverser le mouvement d’alignement par le bas des impôts directs (par nature les plus justes) qui procède tout à la fois de la concurrence fiscale et des choix très idéologiques du discours dominant depuis une dizaine d’années…

 La fiscalité locale aussi doit être réécrite, avec le souci de développer la coopération et la péréquation pour stopper la concurrence qui s’exerce aussi bien entre Etats qu’entre collectivités locales et qui bénéficie aux Etats et aux villes les plus riches, ce qui accentue les déséquilibres et accroît les risques environnementaux. Une telle réécriture passerait par une meilleure prise en compte des revenus pour éviter que l’évolution du foncier conduise les ménages à s’éloigner et par un rééquilibrage de l’imposition locale entre ménages et entreprises. Là encore, ceci suppose de revenir sur le dogme actuel du « moins d’impôt » pour les entreprises qui conduit à « plus d’impôt » pour les ménages…

 Stabiliser la fiscalité et la rendre plus équitable peut créer les conditions favorables pour une ville plus écologique et plus juste. Pour une ville plus écologique, il faut agir pour réduire les émissions liées au transport, ce qui suppose d’inverser la tendance à l’éloignement domicile/travail notamment en développant les transports en commun, de rénover le parc de logement et repenser l’organisation de la ville. Plus facile à dire qu’à faire certes, mais indispensable. Pour une ville plus juste, des moyens doivent être mobilisés pour financer les investissements publics (transport, aide sociale, rénovation des logements, vie sociale - associations…-, enfance…) et assurer une politique du logement permettant de stopper la concurrence fiscale et d’atteindre plusieurs objectifs (logement pour tous, rénovation du parc immobilier, soutien à l'activité économique, développement de la coordination entre collectivités, prévention de la délinquance, politiques d’intégration et de l’emploi, tout ceci posant la question des transports, de l'éducation mais aussi de la culture, des sports…).

 Enfin, plus largement, l’action publique ne doit pas agir par la seule fiscalité, elle doit aussi agir sur les normes, sur la politique de l’emploi ou encore sur la solidarité financière à destination des zones sensibles par exemple, où le chômage est plus élevé que dans les autres quartiers et où trop d’habitants vivent sous le seuil de pauvreté. La fiscalité n’est en effet qu’un des nombreux outils de l’action publique, elle peut et doit être mobilisée pour limiter ou inverser la tendance à l’urbanisation mais elle ne saurait apporter à elle seule la réponse à tous les enjeux.