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Notes
[1] OCDE, statistiques des recettes publiques, 2007.
[2] La loi fiscale depuis 2002, Rapport d’information de l’Assemblée nationale n° 3152 du 13 juin 2006.
[3] En 2005, le Syndicat national unifié des impôts (SNUI) a également livré un bilan de ces baisses des taux du barème, voir : http://www.snui.fr/gen/cp/dp/dp2 005...
[4] Champsaur et Cotis, Rapport sur la situation des finances publiques, Insée, avril 2010.
[5] Rapports annuels de la Cour des comptes sur l’exécution des lois de finances des années concernées.
[6] Rapport Migaud de la Commission des finances n° 3779 de mars 2007.
[7] Rapport public annuel de la Cour des comptes, Première partie, Les observations des juridictions financières, 2010.
[8] Rapport d’information n° 946 du 5 juin 2008 sur les niches fiscales de la Commission des Finances, de l’économie générale et du plan de l’Assemblée nationale.
[9] Selon la Commission des finances de l’Assemblée nationale : « les 100 000 contribuables réduisant le plus leur impôt en valeur absolue le réduisent chacun, en moyenne, de 15 240 euros ». Parmi eux : « les 100 contribuables réduisant le plus leur impôt en valeur absolue le réduisent chacun, en moyenne, de 1 132 160 euros (pour une dépense fiscale totale de 113 millions d’euros), soit 85 % de la cotisation d’impôt résultant du barème ».
[10] Étude de l’Insée, Les revenus et le patrimoine de ménages, édition 2010.
[11] Le Monde, édition du 13 mars 2007 : http://www.lemonde.fr/economie/a rti... .
[12] Voir l’étude de Camille Landais « Les hauts revenus en France (1998 – 2006), une explosion des inégalités ? » Étude reprise dans La finance mène-t-elle le monde ? Marie-Paule Virard, Larousse, collection « A dire vrai », Paris, 2008.
[13] Les revenus du 1 % les plus riches s’étalent jusqu’à 13 millions d’euros annuels…
[14] La composition de leur patrimoine était la suivante : 36,2 % de logements, 7,7 % d’immobilier de rapport, 10,1 % de livrets d’épargne et de comptes-chèques, 4,3 % d’épargne logement, 25,4 % d’assurance-vie, 16,3 % de valeurs mobilières (actions…).
[15] Les méthodes et les résultats du contrôle fiscal, Rapport annuel de la Cour des comptes, février 2010.
[16] Rapport remis à la Ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, Instructions fiscales, propositions pour améliorer la sécurité juridique en matière fiscale, avril 2010.
[17] Plusieurs voix s’élèvent en ce sens comme celles de Thomas Picketty (voir entretien dans Alternatives économiques n° 276 de janvier 2009) ou de l’association Attac (voir Pour un big bang fiscal, éditions du bord de l’eau, 2010).
L’impôt, les riches, la
crise et la justice fiscale…
Par Vincent Drezet - Publié par Mouvements, le 3 janvier 2011
Dans la lutte contre les inégalités, l’impôt est outil sous-utilisé.
Vincent Drezet revient sur l’évolution néolibérale récente de la fiscalité
en France, et propose quelques pistes pour réformer l’impôt pour plus
d’égalité et de justice fiscale. Il est temps, suggère-t-il, de reconsidérer
une approche fis-cale qui prendrait mieux en compte les inégalités de
patrimoine dans une perspective de réhabilitation des impôts directs.
Pourquoi s’en prendre aux riches ? Ne faut-il pas, dans une société moderne,
favoriser la création de richesses et faire en sorte que les riches restent
sur le territoire, pour qu’ils investissent leurs richesses (qui ne
constituent que la juste contrepartie de leurs efforts et de leurs mérites)
afin de favoriser la croissance (au besoin, « verte ») et l’emploi ? Une
politique économique ne doit-elle donc pas faire en sorte d’être fiscalement
attractive, afin de retenir ces riches, et d’en attirer d’autres, plutôt que
de les faire partir, ce qui n’aurait pour conséquences que de priver l’État
de ressources budgétaires (fortes utiles en ces temps de crise) et
l’économie de richesses, indispensables à la croissance ? Telles sont, au
fond, les principaux arguments avancés par un certain discours dominant,
largement acquis aux thèses dites « libérales » ou « néolibérales », c’est
selon. En son temps, le chancelier Helmut Schmidt avait théorisé cette
approche en ces termes : « les profits d’aujourd’hui sont les
investissements de demain et les emplois d’après demain ».
Il faut, pour répondre à ces « arguments » point par point, tout d’abord
examiner les effets des choix fiscaux de ces dix dernières années, celles au
cours desquelles la fiscalité a connu les bouleversements les plus profonds.
Ceci nous permettra de voir en quoi ces choix ont accompagné et dynamisé la
hausse des inégalités dans un contexte de capitalisme financier en crise et
en quoi cela n’a même pas eu les effets positifs avancés sur la croissance
et sur l’emploi. Nous en conclurons que l’impôt doit jouer un rôle plus
actif dans la réduction des inégalités, à la fois dans le but de rechercher
une plus grande justice fiscale dans la redistribution des richesses,
condition nécessaire au maintien du « pacte social » dans une démocratie,
mais également, plus prosaïquement, dans un but de sortir de la crise en
répartissant mieux la dette de la crise dans un contexte de forte pression
sur les finances publiques.
Dix ans de fiscalité « néolibérale »
Des fondamentaux historiques de l’impôt progressivement sapés L’impôt a
trois fonctions : financer les politiques publiques, corriger les inégalités
et inciter à modifier les comportements (économiques, sociaux et
environnementaux, dans un sens plus vertueux et efficace). Ces fonctions
sont contestées par le discours dominant. Sur la base d’une logique portée,
en son temps, par Margaret Thatcher, pour qui « il n’y a pas de société, il
n’y a que des individus », celui-ci voit dans l’avènement de l’individu roi
peu d’intérêt à maintenir une action publique développée. Il considère en
outre que les inégalités sont inhérentes à la nature humaine et même
souhaitables puisque censées récompenser le mérite. Il a enfin favorisé
l’inflation de mesures fiscales dérogatoires au point d’en arriver à une
fiscalité complexe et illisible, mais aussi très injustes, puisque
l’utilisation des niches fiscales par les plus aisés a permis l’explosion
des stratégies de défiscalisation.
Ces remises en cause du sens de l’impôt constituent le fondement des
évolutions récentes de la fiscalité, elles ont principalement bénéficié aux
plus aisés. Pour simpliste que l’affirmation puisse paraître, elle n’en
conserve pas moins sa vérité, à telle enseigne que l’on entend de moins en
moins ceux qui dénoncent le caractère confiscatoire de la fiscalité
française.
Bilan de dix ans de baisses des impôts directs
L’imposition des revenus des personnes physiques (impôt sur le revenu,
contribution sociale généralisée et contribution au remboursement à la dette
sociale) représente 7,7 % des prélèvements obligatoires en 2006 contre plus
de 9 % dans les pays de l’OCDE [1].
Pour le seul impôt sur le revenu, la proportion est de 2,5 % du PIB, une
part faible qui s’explique par la structure des prélèvements obligatoires
(dans laquelle les cotisations sociales, déductibles du revenu soumis à
l’impôt sur le revenu, occupent une place importante du fait du système de
sécurité sociale) mais aussi par les baisses intervenues depuis une dizaine
d’années.
Le bilan des baisses des taux du barème de l’impôt sur le revenu intervenues
entre 2000 et 2007 est éloquent. Outre la réduction du rendement de l’impôt,
ces baisses ont affaibli la progressivité et ont essentiellement profité à
une minorité de contribuables sans pour autant relancer la croissance, ce
qui était (et reste toujours) l’objectif affiché à chaque nouvelle mesure
fiscale. Chaque baisse d’impôt a généré des manques à gagner budgétaire qui
se sont cumulés. En 2007, le rapporteur du budget à l’Assemblée nationale [2]
estimait qu’en l’absence de réforme, l’impôt sur le revenu aurait rapporté
61,4 milliards d’euros net en 2006 contre 45,6 milliards d’euros cette même
année [3].
Avec un coût cumulé de plus de 100 milliards d’euros en dix ans, ces baisses
des taux du barème ont alimenté les déficits et la dette publics [4],
même si d’autres impôts ont augmenté, tels les impôts locaux (dans un
contexte de transfert de compétences vers les collectivités locales) : la
part des recettes fiscales locales (hors prise en charge des dégrèvements
par l’État) est passée de 2,9 % à 5 % du produit intérieur brut entre 1978
et 2008.
Ces baisses ont mécaniquement bénéficié aux contribuables situés dans les
tranches les plus élevées du barème, c’est-à-dire principalement aux 10 %
des ménages les plus riches. Ainsi, selon la Cour des comptes [5],
1 % et 10 % des contribuables ont respectivement bénéficié de 31,2 % et de
69 % (en montant global) de la baisse de 5 % intervenue en 2002, 4,5 % des
contribuables ont bénéficié de 56 % de la baisse de 1 % intervenue en 2003,
et 2,9 % ont bénéficié de 45 % de la baisse de 3 % intervenue en 2004.
S’agissant de la refonte du barème votée en 2005, 40 % de la mesure aura
bénéficié à 10 % des ménages dont 31 % aux 5 % des ménages les plus riches [6].
Il existe aussi des allégements, plus subtils, prenant la forme de mesures
dérogatoires, qui criblent le système fiscal. Le coût de ces « dépenses
fiscales » listées dans la loi de finances 2010 (près de 500) fait état d’un
manque à gagner annuel de 75 milliards d’euros. Or ce montant est sous
estimé : pour la Cour des comptes [7],
le coût total des dépenses fiscales, dont certaines ne figurent pas dans la
liste annexée à la loi de finances, serait de 146 milliards d’euros en 2008.
Selon la Cour, celles qui n’y figurent pas « atteignent 80 milliards d’euros
et sont probablement en augmentation ». Toutes les niches ne bénéficient
certes pas aux riches : il en va ainsi de la prime pour l’emploi, de
l’exonération des intérêts des livrets A… Il n’en demeure pas moins que les
stratégies d’optimisation et de défiscalisation restent l’apanage des
classes les plus aisées et leur permettent d’alléger leur impôt (impôt sur
le revenu, ISF, droits de donation, droits de succession notamment). Ce
constat n’est pas nouveau et a été dressé par le Conseil des impôts (devenu
Conseil des prélèvements obligatoires) en 1998 et, en 2008, par la
Commission des finances de l’Assemblée nationale [8]
qui dénonce une « régressivité de l’impôt » du fait de l’utilisation des
niches fiscales [9].
Ce constat a récemment été confirmé par l’Insée [10]
pour qui, en matière d’impôt sur le revenu, le taux effectif d’imposition
des personnes à très hauts revenus (le 1 % les plus riches) était de 20 % et
que celui des personnes les plus riches (le 0,1 % les plus riches) était de
25 %, loin du taux le plus élevé de l’impôt sur le revenu (40 %), ceci grâce
aux niches fiscales…
Sur le plan économique, rien dans ces baisses n’est venu démontrer qu’elles
ont été favorables à l’activité économique. Contrairement à ce que le
théorème de Schmidt prétendait, alors que la fiscalité sur le capital
rétrécissait, les distributions de bénéfices augmentaient, au détriment de
l’investissement. Il a été ainsi mesuré qu’entre 2000 et 2005, les profits
des entreprises du CAC 40 avaient augmenté de 26 % alors que leur
investissement avait baissé de 41 % [11].
Entre 2000 et 2007, la tendance n’a pas changé, les profits des entreprises
du CAC 40 ont gagné 97 % mais l’investissement a reculé de 23 % [12].
Ces baisses ont contribué à déformer la répartition des revenus, elles ont
accéléré le développement des inégalités. Si les écarts mesurés entre les 10
% les plus pauvres et les 10 % les plus riches sont plutôt stables, on a
assisté, dans les années 2000, à un accroissement des inégalités de revenus
au bénéfice du 1 % les plus riches, ceux qui déclarent plus de 84 500 euros
annuels par unité de consommation [13].
Les inégalités de patrimoine ne sont pas en reste : en France, en 2004, les
10 % des ménages les plus riches [14]
détenaient 46 % du patrimoine des ménages (contre 44 % en 2000) tandis que
le 1 % les plus riches en possédaient 13 %.
Le revenu disponible des plus aisés a été boosté par la hausse des
rémunérations attribuées aux personnes déjà les mieux payées (par la
rémunération à la performance, les stock-options, les retraites chapeau… L’Insée
a mesuré que les 10 % les plus riches recevaient les deux tiers des revenus
du patrimoine et les quatre cinquièmes des revenus exceptionnels) et par les
baisses d’impôt (baisses des taux du barème, relèvement des abattements,
niches fiscales). Dans un contexte de mondialisation financière et de forte
spéculation, la propension à épargner des agents économiques aisés s’est
accrue. Leurs placements ont généré des revenus, eux-mêmes moins imposés que
les revenus du travail (les revenus financiers peuvent être imposés au
prélèvement libératoire, à un taux inférieur au taux marginal du barème de
l’impôt sur le revenu), ce qui a favorisé l’accumulation de patrimoine
(lui-même de moins en moins imposé au stade de sa détention par l’ISF et au
stade de sa transmission lors des donations et des successions) et, par
construction, les inégalités.
Le bouclier fiscal, symbole de choix fiscaux en échec
Coûteux, injuste et inefficace, le bouclier fiscal est de plus en plus
contesté. En 2009, il a coûté 585,55 millions d’euros au budget de l’État,
au profit de 16 350 contribuables. La moyenne, de 35 814 euros par
bénéficiaire, cache d’importances différences : les 979 bénéficiaires
imposables à la dernière tranche de l’ISF disposant d’un patrimoine
supérieur à 16 millions d’euros ont perçu chacun 376 134 euros en moyenne.
Le bouclier fiscal n’a pas atteint l’objectif affiché : les départs à
l’étranger se sont poursuivis. De la fin des années 1990 jusqu’en 2003, le
nombre de départs de contribuables imposables à l’ISF était de 350 par an en
moyenne. Il est ensuite passé à 649 en 2005, 843 en 2006, 719 en 2007 et 821
en 2008. Le nombre de retours se situe aux alentours du tiers de départs et
atteint même près de 40 % des départs en 2008. En réalité, rapporté au
nombre de redevables de l’ISF (565 926 en 2008), le nombre de départs est
faible. Mais surtout, il n’existe aucune étude complète dressant tout à la
fois (sur le plan des données chiffrées et des motivations réelles) l’état
des départs, des retours et des installations d’étrangers en France. On sait
par exemple que les motivations peuvent être personnelles ou
professionnelles et pas seulement fiscales.
Quelle réforme fiscale ?
Tour à tour méprisée, confisquée ou ignorée par les tenants du « moins
d’impôt », la question de la justice fiscale est désormais posée. En l’état
actuel de la fiscalité (et du débat fiscal), il est avant tout nécessaire de
rebâtir les fondamentaux de l’impôt, profondément affectés.
Rappelons-le, l’impôt tire sa légitimité de la contrepartie qu’il permet et
de ce qu’il finance : services publics, aides (subventions, minima sociaux),
cohésion sociale, soutien de l’activité économique… Si les membres d’une
société consentent à contribuer aux charges publiques, c’est parce qu’ils
savent que la société bénéficiera ainsi d’un retour supérieur à celui qu’une
société exclusivement individualiste, au sein de laquelle chacun des membres
serait livré à lui-même, pourrait retirer. C’est là un point fondamental car
le premier objectif de la fiscalité est de financer l’action publique. Mais
les choix fiscaux successifs (allégements fiscaux pour une minorité aisée,
pris sur fond de remise en cause de l’action publique et de hausse des
inégalités) et la crise obligent à repenser la fiscalité.
Rétablir l’égalité devant l’impôt
Nul besoin de réinventer les fondamentaux de l’impôt : ils existent, mais
ils sont enfouis sous les décombres de la pensée néolibérale et oubliés de
nos concitoyens. Il s’agit avant tout de les réhabiliter. Ainsi, l’égalité
des contribuables devant l’impôt est posée à l’article 13 de la déclaration
des droits de l’Homme et du citoyen qui établit que « la contribution
commune (…) doit être répartie entre tous les citoyens en raison de leurs
facultés ». Cet article définit tout simplement la justice fiscale, très
affectée par les choix fiscaux de ces vingt dernières années. Toute réforme
fiscale se doit donc de revenir sur ce qui a affaibli ce principe.
L’égalité devant l’impôt fait face à d’autres défis. Il en va ainsi de
l’égalité devant le contrôle fiscal, un principe lui aussi mis à mal si l’on
en croit la Cour des comptes [15]
qui déplore une « couverture plus inégale des différentes catégories de
contribuables et de dispositifs fiscaux par le contrôle fiscal ». L’égalité
devant l’impôt passe donc aussi par une organisation efficace de la gestion
du contrôle et du recouvrement de l’impôt. Cela passe, au sein de la
Direction générale des finances publiques, par des moyens humains,
juridiques et matériels adéquats.
Enfin, l’égalité devant l’impôt suppose que les intérêts particuliers (les
lobbies) n’interviennent pas dans l’élaboration du droit fiscal. À cet
égard, les conclusions du rapport sur les instructions fiscales et
l’amélioration de la sécurité juridique en matière fiscale [16],
remis ce printemps à Christine Lagarde, a de quoi inquiéter. Il préconise
une intervention des « parties intéressées » dans la rédaction des
instructions fiscales, ces textes qui permettent l’application effective des
mesures législatives. Or, l’égalité devant l’impôt suppose également que la
norme fiscale soit élaborée en toute indépendance. Pour ce faire, les
services concernés doivent eux aussi disposer des moyens adéquats et ne pas
dépendre des interventions extérieures, porteuses d’intérêts particuliers
qui peuvent se heurter à l’intérêt général que la loi (et les dispositions
qui les appliquent) est censée servir et garantir…
Répondre à la concurrence fiscale
La concurrence est fréquemment présentée comme un frein à toute réforme
fiscale. Elle n’offrirait aucune marge de manœuvre pour les politiques
fiscales nationales. Il ne s’agirait donc plus dès lors que d’être
compétitif et de suivre, voire d’anticiper, le mouvement de baisse des
impôts sur les bases mobiles (les investisseurs, les multinationales, les
riches) afin de les retenir et de les attirer sur le territoire.
La concurrence fiscale internationale est vive, notamment au sein de l’Union
européenne. Elle est tout à la fois voulue, subie et dramatisée pour
justifier des mesures régressives se traduisant par une baisse de l’impôt
des « bases mobiles ». La concurrence fiscale n’est qu’un des aspects de la
concurrence économique auquel se livrent les États. Or, les États qui, à
l’instar de la France, offrent des facteurs publics de qualité
(infrastructures publiques, réseau de transports, main-d’œuvre qualifiée,
protection sociale) demeurent attractifs. La France fait ainsi partie des
premiers territoires d’accueil des investissements étrangers. En clair, dans
le contexte de concurrence actuel, des marges de manœuvres nationales
existent.
Mais surtout, il s’agit de montrer en quoi une autre conception de la
fiscalité européenne est souhaitable et possible. La marche vers
l’harmonisation fiscale européenne n’a jamais été la priorité de l’Union
européenne. Mais dans un contexte de dégradation des finances publiques,
appelées à la rescousse face à la crise, les États membres de l’Union
européenne font face à leurs responsabilités : poursuivre une concurrence
sociale et fiscale dévastatrice qui ferait supporter aux bases immobiles
(ménages, petites et moyennes entreprises) l’essentiel de la charge fiscale
(donc du paiement de la dette de la crise) ou s’engager sur la voie de
l’harmonisation fiscale et sociale. C’est cette seconde voie qui est de
loin, préférable. Quatre grands chantiers pourraient être rapidement menés,
sur la base des travaux existants : l’harmonisation de l’impôt sur les
sociétés, la révision de la directive sur les revenus de l’épargne,
l’harmonisation de la TVA et une meilleure coopération dans la lutte contre
l’évasion fiscale. Sur cette base, un « serpent fiscal européen »,
instaurant des taux planchers pour les impôts directs et des taux plafonds
pour les impôts indirects, et créant un (ou plusieurs) impôt(s) européen(s),
serait constitué, mettant fin à la concurrence fiscale européenne, et
envoyant un signal pour une meilleure et plus juste coopération fiscale
internationale.
Réhabiliter les impôts directs
Pour financer l’action publique en tenant compte des facultés des
contribuables, corriger les inégalités et conserver un caractère incitatif
mesuré (sans clientélisme fiscal ni dérive), réhabiliter les impôts directs
est indispensable. Pour cela, plusieurs chantiers sont possibles.
S’agissant de l’imposition des revenus, il existe deux options : rapprocher
l’impôt sur le revenu et la contribution sociale généralisée ou conserver
deux prélèvements distincts en redonnant des couleurs à l’impôt sur le
revenu. La première option est évidemment liée au financement de la Sécurité
sociale. Nul n’envisage de fusionner les deux budgets et d’étatiser le
budget de la sécurité sociale. Il est donc indispensable, si l’on s’engage
dans cette voie, de préserver des recettes affectées, au besoin en passant
par une loi organique qui établirait clairement des règles d’affectation des
recettes tirées d’un impôt unique sur les revenus. Dans les deux cas,
l’objectif doit être de mettre sur pied un impôt plus progressif que celui
qui existe actuellement afin notamment de dissuader le versement de trop
hautes rémunérations et, ainsi, d’agir sur la distribution primaire des
revenus. Un taux marginal d’imposition fixé à 70 voire à 80 % au-delà d’un
certain niveau de revenu paraît approprié [17].
Quelle que soit l’imposition concernée, l’utilisation des niches doit être
mesurée. Elles doivent être évaluées et limitées dans le temps. Pour
l’heure, élargir l’assiette des impôts et limiter la défiscalisation par un
véritable plafond global est nécessaire, tant les assiettes sont mitées par
ces niches fiscales. Enfin, tout indique qu’il faut réécrire la fiscalité du
patrimoine. Il serait possible de créer un impôt général sur le patrimoine
sans niche imposant les patrimoines supérieurs à 800 000 euros avec un
barème de 0,5 % jusqu’à 3 millions d’euros et 1 % au-delà. Son rendement
serait supérieur à l’ISF actuel. Les droits de mutation à titre gratuit
(donations, successions) méritent également un abaissement des abattements
et, sans doute une refonte des barèmes.
En conclusion
Pour en finir avec les riches et avec les pauvres, c’est-à-dire pour réduire
les inégalités, redonner du sens à l’impôt est donc indispensable. Le rôle
de la redistribution fiscale, entre distribution primaire et redistribution
« sociale » (par les prestations, les minima sociaux et les services publics
gratuits ou quasi-gratuits), est essentiel.
En assurant les finances des politiques publiques, lesquelles bénéficient à
toute la collectivité, par une progressivité dissuasive (qui limite la
distribution de revenus trop élevés) et correctrice (les inégalités se
réduisant après impôt), la fiscalité donne du sens à une vérité trop
longtemps ignorée : il n’y a pas de société sans impôt, donc pas de société
juste sans impôt juste.
Vincent Drezet
Secrétaire national de l’Union SNUI-SUD Trésor Solidaires