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Le livre d’Attac Pour un « big bang
fiscal », coordonné par Vincent Drezet de l’Union SNUI-SUD Trésor Solidaires Les
guides pratiques
Le SNUI édite le numéro 2 de ses « Chroniques
fiscales » Quelle
Europe fiscale ?
Rapport du SNUI sur l’état de la lutte contre la
fraude fiscale
Le texte des « Chroniques
fiscales N° 1» Après
le "Serpent Fiscal" le dernier livre du Snui :
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1 - HISTORIQUE, ETAT DES LIEUX ET REFORMES 11 - HISTORIQUE 12 - ETAT DES LIEUX 13 - LES REFORMES
2 - LA DECENTRALISATION - LE RAPPORT MAUROY
3 - LES PROPOSITIONS DU SNUI
31 - LA VALEUR VENALE
4 - EXEMPLES A "GEOMETRIE VARIABLE" EXEMPLE DE DISNEY LAND
1 - HISTORIQUE, ETAT DES LIEUX ET REFORMES
Nos impôts locaux actuels trouvent leur origine dans la période post-révolutionnaire où l'impôt foncier devait être l'impôt principal car la "terre" était la seule richesse palpable. C'était un moyen sûr de taxer la classe possédante. L'autre raison de fonder l'impôt local sur la propriété correspond à un impératif technique. En effet, il est plus facile d'identifier et de localiser un bien immeuble.
Créées par l'assemblée Constituante (1790), les quatre anciennes contributions ont résiste à tous les bouleversements politiques ou sociaux et aux réformes fiscales de toutes natures. Elles ont alors pour nom : - Contribution foncière Bâti -------> Taxe foncière sur les propriétés Bâties - Contribution foncière Non Bâti ----------> Taxe foncière sur les propriétés Non Bâties - Contribution mobilière ------------> Taxe d'Habitation - Patente ------------------> Taxe Professionnelle Dès 1886 une Commission est chargée d'étudier la réforme des recettes des Départements et Communes. Après avoir écarté l'idée de "centimes additionnels" à l'impôt sur le revenu, la Commission proposera la création de deux taxes autonomes. En 1919, le projet de loi présenté ne sera même pas examiné. Sous le Front Populaire, la Commission "Auband" examine une nouvelle répartition des charges entre l'Etat et les collectivités. En 1945, une nouvelle Commission propose la création de 4 taxes autonomes assises sur la Valeur Locative. Une ordonnance autorise la création d'un régime fiscal propre aux départements du Haut-Rhin, Bas-Rhin et Moselle. Jusqu'en 1958, divers projets de réforme se succèdent sans qu'aucun d'entre eux n'aboutisse.
Cette ordonnance a eu pour but une certaine modernisation du système pour en corriger les défauts et inconvénients les plus criants. Sans procéder à une véritable révolution, elle a permis quelques modifications d'importance telles que :
Mais le point le plus important évoqué dans cette ordonnance réside dans le fait que ces dispositions n'entreront en vigueur qu'à la condition qu'il y ait révision générale des évaluations.
C'est chose faite pour le non-bâti en 1961 avec une actualisation en 1970 des revenus cadastraux. Pour le bâti, il faut attendre une loi du 2 février 1968 et un décret de novembre 1969 pour qu'à compter de 1970 et jusqu'en 1974, la révision (24 millions de déclarations, 11.068.000 maisons individuelles, 9.260.000 appartements collectifs et 1.806.000 locaux commerciaux ou industriels) soit réalisée.
Son but est défini ainsi par le Gouvernement : "Les collectivités locales vont se trouver dotées de l'instrument fiscal moderne qui leur était nécessaire. Les informations rassemblées constituent, en outre, une documentation du plus grand intérêt, notamment pour l'action de l'Etat et des collectivités locales en matière d'urbanisme. Il importe à présent de maintenir, de manière permanente, la valeur de cet instrument. A défaut, les pouvoirs publics se trouveraient, à moyen ou à long terme, dans l'obligation de procéder à une nouvelle révision intégrale qui représenterait une servitude importante et entraînerait des déplacements notables de charge fiscale". La loi prévoit une révision tous les 6 ans et une actualisation des bases tous les 3 ans. Vingt ans plus tard nous en sommes réduits à constater les dégâts du non-respect de ces règles de base bien perçues par le législateur de l'époque.
La patente est fortement contestée aussi la Taxe Professionnelle est-elle mise en place avec une double référence :
Cette taxe par la suite a été compliquée par l'djonction de toute une série de lois votées pour répondre au mécontentement de telle ou telle catégorie de contribuables ou des volontés politiques des gouvernements qui se sont succédés. Les lois de décentralisation ont par ailleurs, apporté diverses possibilités de gestion de cet impôt par les collectivités locales qui ont généré d'autres facteurs de complication et de disparités de traitement en fonction notamment de la localisation géographique de telle ou telle entreprise ou activité.
Des simulations pour asseoir la TP sur la valeur ajoutée sont effectuées en 1981, mais l'application de cette méthode est repoussée à cause des importants transferts de charge qu'elle implique. De la même manière, il est envisagé d'asseoir les taxes foncières sur la valeur vénale mais les difficultés à déterminer la valeur marchande des biens conduit à l'abandon de cette piste. En 1988, la Commission "Aicardi" fait quelques propositions ponctuelles et indique la nécessaire mise en oeuvre d'une réforme de la fiscalité directe locale. Les auteurs du IXème Plan indiquent que la rénovation de la fiscalité directe locale est la condition de la réussite de la décentralisation.
La révision 1990 a été en définitive abandonnée et la seule modification intervenue dans le cadre de la loi de finances pour 1999 réside dans la suppression de la part salariale dans le calcul de la base de la taxe professionnelle.
"Cagnotte fiscale" oblige, la loi de finances pour 2000 a été corrigée par un collectif budgétaire de printemps qui est venu aménager le barème de l'impôt sur le revenu mais également apporter des correctifs immédiats en matière de taxe d'habitation par l'adoption de deux nouvelles mesures :
Recettes fiscales pour les collectivités locales (1999) = 413 Milliards de F Les recettes fiscales (fiscalité directe et indirecte) représentaient 3,2 % du PIB en 1982. Elles représentent (pour 1997) : 5,2 % du PIB De 1958 à 1980, le produit des impôts locaux a doublé tous les 5 ans en francs courants.
(2) Sans l'exonération de la part régionale et l'extension de l'exonération de la part départementale à hauteur de 7/9e, le taux de prélèvement aurait été de 83,3 %, soit une progression de 1,3 % par rapport à 1994. (3) Sans l'exonération des parts régionale et départementale, le taux de prélèvement aurait été de 84,1 %, soit une progression de 1 % par rapport à 1995.
122 - L'EVOLUTION DU CONTENTIEUX ET DU GRACIEUX
La fiscalité directe locale, en raison, principalement, de son manque de transparence et de lisibilité pour les contribuables, mais également en raison de l'absence de révision générales et périodiques des bases mais aussi de mesures de réformes partielles, suscite un nombre important de conflits qui génèrent des recours contentieux de plus en plus importants, y compris opposant les collectivités locales à l'Etat.
Les procédures contentieuses se sont multipliées au cours des années passées et de multiples réclamations portent sur les bases mêmes des impôts fonciers et de la taxe d'habitation. Nous rappellerons à ce propos que l'an dernier à la même époque le SNUI avait décidé de donner un écho particulier aux diverses requêtes introduites par les occupants des HLM et qui restaient sans réponse en raison de la position adoptée par les Ministres des Finances successifs depuis 1992 arguant de la mise en oeuvre, régulièrement différée de la révision "1990". Le SNUI ne peut que se féliciter de la décision prise en novembre 1999, par M. SAUTTER de remédier à cette "anomalie" en donnant les directives nécessaires aux services de la DGI pour traiter toutes les demandes "en souffrance". Très modestement nous aurons contribué à faire évoluer favorablement ce dossier de manière à résoudre un réel problème de justice fiscale. Pour autant, un an après beaucoup de choses restent à faire et les milliers de cas faisant l'objet de contentieux liés aux modalités de calcul des bases devront être traités dans les meilleures conditions, ce qui selon nous passe par une révision complète des bases d'imposition et non par un traitement effectué à l'emporte-pièce.
Par ailleurs, les recours contentieux ne sont pas uniquement le fait des contribuables puisque dorénavant les collectivités locales n'hésitent plus à recourir aux instances juridiques pour "réclamer leur dû" au Ministère des Finances. En effet, depuis plusieurs années elles sont de plus en plus attentives et sensibles à la qualité et à l'exhaustivité des bases d'imposition et au suivi des modalités de compensation prévues par le biais de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) suite aux dispositions adoptées en matière de Taxe Professionnelle (TP), notamment, (suppression de la part salariale par exemple).
La multiplicité des mesures adoptées depuis la mise en oeuvre de la taxe professionnelle (loi du 29 juillet 1975) visant à corriger tous les effets pervers des modalités de calcul de cet impôt a généré beaucoup d'interrogations, tant pour les professionnels redevables de la taxe que pour les collectivités locales. Parmi ces dernières, certaines ont entamé des procédures lourdes devant la juridiction administrative afin de faire respecter les engagements pris par l'Etat à l'occasion de l'adoption de certaines dispositions. Ainsi, récemment, par un arrêt du 18 octobre 2000, le Conseil d'Etat vient de condamner le Ministère des Finances à rembourser 7,5 millions de F à la Ville de Pantin en raison de la non compensation par l'Etat des pertes de recettes budgétaires pour la commune, de la mise en oeuvre de la Réduction pour Embauche ou Investissement (REI) . On notera au passage que d'autres villes ont entamé ce même genre de démarche (Fos-sur-Mer, Saint-Denis, La Courneuve, etc..), et que d'autres ont récemment obtenu gain de cause pour d'autres motifs relatifs à l'incapacité de l'administration fiscale à réaliser rapidement et correctement "les travaux de recensement et d'assiette" indispensables à l'établissement des impôts locaux. Le maquis de la taxe professionnelle met réellement en difficulté les services fiscaux qui ne disposent pas, loin s'en faut, des moyens nécessaires pour garantir la qualité de l'assiette des impôts locaux. Ainsi, une commune a récemment réclamé à Bercy une indemnisation conséquente en raison d'une erreur d'imposition de 2 000 logements, dont le classement en 5ème catégorie avait été avalisé par la commission communale des impôts directs mais qui avaient été pris en considération par les services fiscaux dans une catégorie moindre, la 7ème.
Comme chaque année, le Comité du Contentieux Fiscal, Douanier et des Changes a rendu public, son rapport à l'intention du Gouvernement et du Parlement. Ce document fournit diverses informations des plus intéressantes, concernant, notamment, l'exercice de la juridiction gracieuse, par les services de la Direction Générale des Impôts relative aux impôts émis au titre de l'année 1998. Ainsi, à la lecture de ce rapport, apprend-t-on que comme les années précédentes les impôts directs locaux représentent les plus forts pourcentages de demandes reçues et traitées et qu'au sein de ces recours, la part des affaires concernant la taxe d'habitation est prépondérante. Par ailleurs, il apparaît que la tendance à l'augmentation du nombre de demandes gracieuses, tous impôts confondus, constatée en 1997 ne s'est pas confirmée en 1998.
Les raisons qui expliquent ces évolutions résident principalement dans :
En premier lieu, donc, l'application de mesures législatives nouvelles adoptées pour prendre immédiatement en considération, (par voie de dégrèvement d'office), la situation précaire de contribuables de condition modeste. En effet, l'article 1414 bis prévoit le dégrèvement d'office pour les impositions établies au titre de l'année 1998. Peuvent bénéficier de ce nouveau dispositif (article 1414 bis du CGI), les contribuables : - qui occupent leur habitation principale soit seuls ou avec leur conjoint, soit avec des personnes qui sont fiscalement à leur charge, soit avec d'autres personnes titulaires de l'allocation supplémentaire prévue à l'article L 815-2 et L 815-3 du Code de la Sécurité Sociale (Fonds de solidarité de vieillesse et Fonds spécial d'invalidité), soit avec des personnes qui disposent d'un revenu de référence qui n'excède pas la limite prévue pour bénéficier de ce dégrèvement (25 000 F pour la première part du quotient familial, majorée de 10 000 F pour chaque demi part supplémentaire);
Dès lors que ces conditions sont remplies, le dégrèvement d'office de la TH s'effectue à concurrence du montant de l'impôt excédant 1500 F en 1998. En second lieu, donc, il a été constaté une certaine pause dans l'augmentation des taux (seulement + 0,9 % en 1998 contre + 4,2 % en 1996 et + 1,3 % en 1997). En dernier lieu, il est à noter que l'administration fiscale a fortement incité les contribuables à entrer dans le système de la mensualisation. Assez fréquemment, cette option formulée par les contribuables en difficulté a été un élément important pris en considération pour un traitement "plus indulgent" des demandes de remise gracieuse.
Il convient également de relever que le poids grandissant des impôts locaux et plus particulièrement de la TH avait contribué à alourdir les dossiers des personnes en situation de surendettement. Cet état de fait avait conduit le Gouvernement à adopter des mesures particulières au cours du dernier trimestre de l'année 1999, s'inscrivant dans le cadre de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions et visant particulièrement des personnes ayant perdu leur emploi et faisant l'objet d'une procédure de surendettement. Plus de 80 000 demandes avaient été enregistrées, dans ce cadre, à la fin de l'année 1999. Cet état des lieux a sans doute largement influencé la décision du gouvernement de "réformer" le système des dégrèvements et allégements de TH, dans le cadre du collectif budgétaire pour 2000 adopté au printemps dernier.
13 - LES REFORMES ET LEURS INCIDENCES
131 - LA "REFORME" DE LA TAXE PROFESSIONNELLE La loi de finances pour 1999 a modifié l'assiette de la taxe professionnelle en prévoyant la suppression progressive de la part salariale dans les bases de la TP jusqu'à sa disparition complète en 2004. Cette suppression s'accompagne de la suppression de la réduction pour embauche et investissement et de l'augmentation de la cotisation minimale de TP assise sur la valeur ajoutée et également de l'augmentation de la cotisation de péréquation prélevée sur les entreprises localisées dans les communes à faible taux. Si une compensation financière est prévue pour les collectivités locales, elle est calculée à partir des taux de 1998 et des bases d'imposition de 1999 ce qui fige la structure des compensations dans la situation antérieure des impositions locales à la TP. Même si elle est indexée sur l'indice de l'évolution de la Dotation globale de Fonctionnement (DGF) et non sur son taux de progression réel, cette compensation ne saurait être complète et les collectivités locales enregistreront une perte de recettes et que la part placée sous leur contrôle diminuera. Ce dispositif a déjà conduit les élus locaux à manifester leur mécontentement en raison notamment de la perte d'une certaine autonomie fiscale qui leur est apparue comme une sorte de "nationalisation" plus ou moins déguisée.
132 - LES "REFORMES" EN MATIERE DE TAXE D'HABITATION
La loi de finances rectificative pour 2000 dans son article 11 a "réformé" la taxe d'habitation selon deux modalités essentielles :
(Ce dernier point fait l'objet d'un développement complet dans le Guide Pratique du Contribuable - Impôts Locaux 2000, pages 36 et 37).
Si la suppression de la part régionale de la TH se traduit de manière "très visible" sur les avis d'imposition que reçoivent actuellement les contribuables, par un dégrèvement d'office judicieusement mis en évidence, (juste au dessus du montant d'impôt à payer), il n'en demeure pas moins que cette disposition recouvre bien des disparités. Si l'on ne se réfère qu'aux taux appliqués au niveau de chaque région on s'aperçoit déjà de certaines différences importantes. Si l'lIe-de-France affiche un taux de 0,978 %, l'Alsace applique un taux de 1,51 % alors que celui de la Bretagne atteint 2,03 % et celui de la Haute-Normandie s'élève à 2,38 %. Ainsi, en retenant une valeur locative similaire de 15 000 F, à conditions d'imposition égales par ailleurs, la différence est déjà sensible puisqu'elle atteint 210 F : Ile-de-France : 15 000 x 0,978 % = 147 F de réduction Haute-Normandie : 15 000 x 2.38 % = 357 F de réduction. Si ce petit "cadeau fiscal" sera (quel que soit son montant) sans doute apprécié par chaque contribuable, il ne gommera pas les réelles aspérités du système. Ainsi, en reprenant le même exemple que ci-dessus, en localisant les contribuables, respectivement à Nanterre et Rouen (deux villes dont les valeurs locatives moyennes sont quasi identiques) la contribution communale à la TH de chacun, sera la suivante : Nanterre : 15 000 x 6,19 % = 929 F Rouen : 15 000 x 21,18 % = 3 177 F Une différence toujours très sensible : 2 248 F.
Ainsi, désormais, le montant du dégrèvement n'est pas limité. Dès lors, la cotisation de TH restant à la charge du redevable peut être très faible et inférieure aux limites fixées pour 2000 avant la réforme (1200 F et 2232 F). A compter de 2001, un mécanisme de gel des taux est mis en place. Le montant du dégrèvement est limité au produit de la base nette imposable par la différence entre le taux de l'année d'imposition et le taux global de TH au titre de l'année 2000. Toutefois, afin de ne pas pénaliser les contribuables, un dispositif transitoire est mis en place. Dès lors, pour des impositions établies au titre des années 2000 à 2004, le montant du dégrèvement ne peut être inférieur au montant du dégrèvement qui aurait été accordé conformément aux dispositions de l'article 1414 C ancien.
Par ces dispositions, le Gouvernement "institutionnalise" les modalités de traitement d'un nombre important de demandes de remise gracieuse actuellement traitées avec plus ou moins de bienveillance par les services de l'administration fiscale. Pour le SNUI, l'allégement de TH consenti aux personnes de condition modeste ou en difficulté va dans le bon sens en matière de justice fiscale, tant cet impôt est devenu de plus en plus injuste au fil des années. Toutefois, nous ne pouvons que souligner une fois de plus la "complexification" croissante des modalités de calcul de cet impôt (en tout cas dans la période 2000-2004 !), alors que le Ministère des Finances ne cesse de prôner la simplification dans tous les domaines de la fiscalité pour faciliter la vie des contribuables. La transparence n'est vraiment pas au rendez-vous en matière d'impôts locaux alors que c'est dans ce domaine que règne sans doute la plus grande opacité !
POUR LE SNUI, UNE FISCALITE DIRECTE LOCALE N'A D'AVENIR QUE SI TRANPARENCE ET SIMPLICITE RIMENT AVEC JUSTICE. POUR ATTEINDRE CET OBJECTIF UNE CONDITION SEMBLE INCONTOURNABLE : UNE REVISION GENERALE ET REGULIERE DES BASES D'IMPOSITION.
2 - LA DECENTRALISATION - LE RAPPORT MAUROY
"Aujourd'hui, être décentralisateur c'est être considéré comme progressiste ou novateur alors que la centralisation est jugée rétrograde : dans la bouche de certains, le Jacobinisme est une tare. Le quasi terrorisme intellectuel qui pèse sur les "jacobins" permet d'occulter les conséquences historiquement positives de la centralisation pour un pays vaste (à l'échelle européenne) et géographiquement très disparate quant à ses ressources naturelles. Pourtant la comparaison entre la France et des pays comme l'Italie ou l'Espagne montre que la centralisation a joué dans notre pays un rôle important dans l'homogénéisation des conditions et du niveau de vie des Français habitant des zones ou des régions extrêmement inégales du point du vue de leur potentiel économique. C'est le système de centralisation qui a permis de limiter au niveau des revenus réels ces écarts potentiels économiques : à catégories socio-professionnelles et spécialités comparables, le niveau de vie est très proche partout en France, les différences en terme de moyenne de revenus s'expliquant essentiellement par la présence relativement plus importante de catégories à rémunérations plus élevées. La montée en puissance de la décentralisation, parée de toutes les vertus, tend à transférer des compétences de plus en plus importantes aux collectivités locales. Il semble aujourd'hui probable qu'une seconde phase du processus de décentralisation soit envisagée à l'horizon 2001-2002. Cette évolution va renforcer encore plus les inégalités déjà constatées entre les régions, départements et communes français". Voilà ce que le SNUI écrivait il y a un an, à l'occasion de sa conférence de presse consacrée à la Fiscalité Directe Locale.
A la lumière d'une actualité récente et notamment de la publication du "Rapport MAUROY", il apparaît que nos prévisions se révèlent de plus en plus pertinentes. Par ailleurs, nous rajoutions : "Plus on transfère de compétences et plus on transfère nécessairement de ressources. Il est donc probable que l'on assistera à une diminution des impôts d'Etat, des dotations globales et des subventions, accompagnée d'une augmentation concomitante des impôts locaux. Les élus ayant la possibilité d'arbitrer soit en faveur d'une hausse des dépenses, soit en faveur d'une baisse des impôts". Si, à première vue, cette approche ne s'avère juste que pour partie, la baisse généralisée de l'impôt sur le revenu s'accompagnant d'une décision d'une baisse de la taxe d'habitation (Cf. ci-dessus), il semble utile de considérer que le contexte actuel (élections municipales en 2001) a conduit les élus locaux à la modération dans l'augmentation des taux et le Gouvernement à faire le choix d'une baisse d'impôt immédiatement visible, celle de la TH compte tenu d'un mécontentement grandissant en matière de "pression fiscale". Si l'on ajoute à cela une autre décision importante visant les ressources des départements, celle de la suppression de la vignette automobile, il y a matière à s'interroger sur le grand écart réalisé entre :
Nous précisions, en conclusion de ce dossier, en constatant le poids toujours croissant des impôts locaux dans le budget des ménages, "qu'il fallait s'attendre à une nouvelle augmentation si une seconde phase de la décentralisation devait intervenir. Bien entendu cette augmentation pourrait être compensée par une baisse de l'impôt sur le revenu. Mais même si cette compensation devait être totale en volume, elle ne toucherait pas de la même manière tous les contribuables. Une telle diminution de l'IR se ferait obligatoirement par la baisse des taux ou par la réduction de l'assiette puisqu'elle serait structurelle et non conjoncturelle. Or dans un cas comme dans l'autre, la répercussion ne serait pas la même puisque l'IR est progressif tandis que les IDL ne sont même pas proportionnels (ils sont même sans doute dégressifs). Ce qui veut dire que la diminution de l'IR serait plus forte pour ceux qui paient un impôt élevé que l'augmentation des IDL, alors que ce serait l'inverse pour ceux qui paient un IR modeste. Le transfert n'est donc pas neutre : il accentuerait les inégalités".
21 - EXTRAITS DU RAPPORT MAUROY ET COMMENTAIRES DU SNUI Extraits (en italique) : "La modernisation des financements locaux Associant dotations budgétaires et fiscalité directe ou indirecte locale, le financement des collectivités territoriales a connu un dynamisme certain au cours des dernières années et a ainsi permis aux collectivités locales de relever le défi de la décentralisation, tout en préservant leur situation financière. Toutefois, les membres de la commission ont été unanimes pour reconnaître que ce mode de financement présentait de plus en plus de défauts, tant en terme de justice sociale qu'en terme de contrôle démocratique. Cet état de fait avait conduit l'Etat à imposer la substitution progressive de dotations budgétaires aux recettes fiscales, réduisant ainsi les marges d'autonomie fiscale des collectivités locales". Commentaires : Le SNUI souligne à ce propos, la récente décision du Conseil d'Etat (18/10/2000) concernant le contentieux opposant la ville de Pantin au Ministère des Finances - Cf ci-avant § 122 -"Etat des Lieux". "L'eure n'est plus à une correction marginale du dispositif mais plutôt à une remise à plat totale du mode de financement des collectivités territoriales, articulée autour de trois principes : autonomie fiscale, responsabilisation de l'élu vis-à-vis de l'électeur, et régulation par l'Etat d'un système inégalitaire grâce à une politique de péréquation ambitieuse. La révision des valeurs locatives servant de bases à la taxe d'habitation a trop longtemps été différée, faute de volonté politique pour mettre en oeuvre cette réforme. Pour moderniser la taxe d'habitation et réduire ainsi les inégalités fiscales engendrées par cet impôt, la commission propose de transférer aux maires la responsabilité de procéder ou non à la révision des valeurs locatives de sa commune. Parallèlement, l'assiette de la taxe d'habitation devra être revue de manière à prendre davantage en compte, dans le calcul de l'impôt dû, la capacité contributive de chaque foyer".
Commentaires : La proposition n° 136 du Rapport Mauroy appelle de notre part beaucoup de réserves. En effet, dès lors que la Révision "90" n'est plus d'actualité pour le Gouvernement et que le principe de son application générale sur l'ensemble du territoire est abandonné, le SNUI ne peut que dénoncer l'idée d'une mise en oeuvre partielle et à géométrie variable, laissée à l'appréciation des maires. Une telle latitude conduirait inéluctablement à l'accroissement des disparités déjà existantes et accentuerait encore un traitement inégal des bases d'imposition. En ce qui concerne la prise en compte plus conséquente de la capacité contributive des foyers fiscaux (proposition n° 137), le SNUI rappelle qu'il avait favorablement accueilli, au printemps dernier, la décision de prise en compte dans le calcul du "revenu fiscal de référence" (servant au calcul des allégements de TH) des sommes perçues par le foyer fiscal mais soumis à un prélèvement libératoire (instauration de la ligne EE du cadre réservé aux Revenus de Capitaux Mobiliers). Cette mesure risque d'ailleurs de susciter quelques surprises pour certains contribuables ! "La légitimité républicaine implique aussi la faculté pour les élus de voter l'impôt et de répondre de son utilisation devant le citoyen. Ceci suppose tout d'abord que la fiscalité demeure, dans les budgets de chaque collectivité territoriale, une recette prépondérante. Mais cette condition n'est pas suffisante : il est également nécessaire que le dispositif fiscal devienne plus lisible par le contribuable. Commentaires : Pour le SNUI, le développement réalisé en préalable à la formulation de la proposition n° 136 du rapport, mérite quelque attention notamment en ce qui concerne l'utilisation éventuelle de la valeur vénale pour l'établissement d'une base rénovée des impôts locaux si l'on veut améliorer la lisibilité des impositions et surtout la justice fiscale. Extraits : "Des études ont également été menées pour tenter de remplacer la valeur locative telle qu'issue des derniers recensements administratifs par la valeur des biens occupés. Cette méthode serait de nature à mieux prendre en compte les capacités contributives du redevable et à faciliter la mise à jour par l'administration de ces bases. Mais elle devrait se traduire, là encore, par des transferts de charges difficilement admissibles". En effet, la hiérarchie des valeurs vénales est différente de celle des valeurs locatives... Cette assiette serait davantage soumise aux fluctuations du marché immobilier et risquerait d'induire des variations de pression fiscale, source d'incompréhension pour le contribuable. C'est la raison pour laquelle, de telles études n'ont pas abouti à un projet de réforme". Commentaires : En premier lieu, "les transferts de charge difficilement admissibles" dans le cas d'une révision globale (et trop brutale) des bases ne seraient finalement qu'un juste retour des choses, en terme de compensation, pour tous les contribuables (souvent les moins fortunés) qui ont largement contribué (au delà de leurs réels moyens parfois), à la formation du budget des collectivités territoriales pendant de longues années à défaut d'une actualisation juste et régulière des bases. En second lieu, et c'est plus primordial, il convient de ne pas balayer aussi vite l'idée d'une base taxable issue d'une référence à la valeur vénale, au prétexte premier d'une fluctuation permanente de cette valeur selon les affres du marché immobilier. Nous développons plus largement notre approche du sujet au § 31 ci-après.
La commission a estimé qu'une spécialisation des impôts permettrait de répondre de manière satisfaisante à ces enjeux démocratiques : à la commune serait attribuée la taxe d'habitation, aux intercommunalités la taxe professionnelle unique et à la région la taxe professionnelle, et enfin aux départements, la taxe foncière sur les propriétés bâties.
Commentaires : Pour le SNUI, cette perspective est digne d'intérêt et aurait sans doute le mérite de donner un peu de lisibilité au système tout en clarifiant les attributions budgétaires revenant à chaque échelon territorial. Toutefois, une telle approche ne pourra faire l'économie d'un débat de fond sur les attributions respectives des communes, des structures "intercommunales", des départements et des régions, notamment en matière d'action sociale. Les départements consacrent près de 90 milliards de F à l'aide sociale chaque année, soit près de la moitié de leurs dépenses de fonctionnement. Dans ce cadre, les charges d'insertion (RMI) ont triplé entre 1982 et 1999. "Un débat national et une conférence annuelle L'occasion est bonne à l'issue de la préparation d'une nouvelle loi de préparer les évolutions institutionnelles importantes qui sont proposées, sous la forme d'un large débat public. Celui-ci devrait permettre d'entendre la voix non seulement des élus locaux mais aussi de tous ceux qui sont les véritables acteurs de la décentralisation, associations, entreprises, universitaires, chercheurs et médias, et en définitive l'ensemble des citoyens désirant s'exprimer. Un tel débat devrait naturellement s'inscrire dans une perspective pluraliste. Plusieurs précédents d'assises régionales en matière de recherche, d'environnement, d'aménagement du territoire ou de politique de la jeunesse ont permis une " consultation " à une large échelle des opinions et contribué à d'importantes réformes.
Commentaires : Depuis toujours, le SNUI s'est efforcé de "vulgariser" les débats en matière de fiscalité en portant à la connaissance du plus large public tous les éléments nécessaires à la compréhension du système fiscal français et en dénonçant ses travers, ses anomalies et ses injustices. Nous sommes donc très sensibles à cette perspective d'un débat national de grande ampleur et à la mise en oeuvre d'un suivi régulier et périodique des décisions prises en matière de fiscalité et plus particulièrement de la fiscalité locale. Le SNUI prendra toute sa part dans ce débat en précisant d'ores et déjà qu'une politique fiscale volontariste passe également par l'élaboration d'un bilan objectif et complet des moyens administratifs à mettre en oeuvre pour garantir à chaque citoyen un service fiscal et foncier de qualité, facteur de justice fiscale et sociale.
31 - LA VALEUR VENALE : UNE REFERENCE PLUS JUSTE ET MIEUX CONTROLEE
Il est difficile de modifier la base servant à la détermination des impôts locaux en raison même de la nature de ces impôts affectés à des structures locales. Ainsi, substituer l'impôt personnel à l'impôt réel en passant de la taxation des biens à la taxation des revenus, c'est se mettre dans les pires difficultés pour résoudre le financement des collectivités dans lesquelles les résidences secondaires ou les occupations touristiques sont relativement importantes par rapport aux résidences principales puisque l'impôt sur le revenu est localisé là où se trouve la résidence principale. Pour remédier aux défauts de la TH et des TF, on peut procéder à deux types d'ajustement sous le contrôle des services :
Mais cette solution serait d'autant plus facile à mettre en oeuvre qu'elle interviendrait dans le cadre d'une réduction de la part des ressources fiscales, compensée par une augmentation de la part des ressources de transfert comme les dotations globales ; celles-ci, évaluées à partir de critères objectifs (population, voirie, etc.) présentent l'avantage de lisser les effets des inégalités de capacité contributive et de redistribuer les ressources en fonction des besoins sans se traduire par un alourdissement des prélèvements pour les plus modestes et les habitants des collectivités pauvres en ressources.
Au delà du seul cadre des impôts locaux, retenir la valeur vénale comme élément de référence pour déterminer la base (surtout si elle était accompagnée d'un système déclaratif) présente un autre intérêt considérable, celui de servir de référence pour l'ensemble des impôts et taxes que l'administration fiscale est chargée d'asseoir, de contrôler et de recouvrer. Les moyens informatiques dont se dote (et se dotera prochainement) le Ministère des Finances, permettront à la Direction Générale des Impôts de développer son savoir-faire dans la gestion des bases "foncières" qui seraient enrichies de données régulières fournies par les contribuables eux-mêmes. Ces données (la valeur vénale, notamment) déclarées spontanément selon des périodicités régulières (par cinquième des contribuables, tous les cinq ans) ou à l'occasion d'événements affectant ponctuellement un bien immobilier (cession, successions, donations, etc..) permettraient après retraitement informatisé de lisser les effets du marché dans des zones géographiques prédéfinies et cohérentes, afin d'actualiser régulièrement les bases des impôts locaux. Dès lors la valeur vénale déclarée périodiquement par les propriétaires d'immeubles, servirait de référence, en matière d'impôts fonciers, de taxe d'habitation, d'ISF, de droits de mutations, de plus-values immobilières, etc. Outre l'avantage de faciliter l'harmonisation des "positions" des services fiscaux concernant tous ces domaines, notamment lorsqu'il s'agit de contrôler ces divers impôts, droits et taxes, cette référence procurerait aux contribuables une garantie supplémentaire dans le cas de contestation (et l'on songe plus particulièrement aux problèmes liés aux "insuffisances de base" qui conduisent à d'interminables batailles de procédure dans le cas de ventes d'immeubles).
Un service de qualité fourni par l'administration fiscale mais très méconnu des collectivités locales qui mérite pourtant une attention toute particulière lorsque les perspectives d'aménagement du territoire sont de plus en plus présentes au travers des diverses lois et rapports actuellement en débat.
Combien d'interlocuteurs des collectivités pour ces opérations foncières ? (Notaires, géomètres-experts,...) Quel coût pour les collectivités et les contribuables ? (Plans, actes,...)
Les collectivités, sociétés et établissements visés par le décret du 12/07/1967 ont l'entière liberté de recourir au service des Domaines et ce pour certaines catégories d'opérations :
Autant dire que pour de nombreuses communes c'est la quasi-totalité de leurs opérations foncières qui est couverte ce qui augmente d'autant l'intérêt de la mission. Celle-ci consiste à centraliser les tâches relatives aux opérations foncières dans les mains de la Direction des Services Fiscaux qui intervient, outre son rôle traditionnel, de la déclaration d'utilité publique jusqu'à la représentation de la collectivité expropriante devant les instances judiciaires. Les demandes d'intervention sont transmises par l'intermédiaire du Préfet qui donne mandat à la DSF d'agir au nom de la collectivité. Ceci étant, cette dernière reste libre de mettre fin à ce mandat quand elle souhaite ou d'en limiter les effets (intervention partielle). Dans le cas d'une intervention maximale l'administration prend en charge les travaux suivants :
Seule la rédaction des actes reste à la charge de la collectivité. Il nous semble que si un débat devait enfin s'ouvrir sur cette mission, la DGI avec les conservations des hypothèques, serait à même de fournir cette prestation complémentaire qui permettrait de " boucler " les opérations foncières dans leur intégralité.
Si une commune veut faire élargir une route qui est de sa responsabilité, elle devra financer de nombreuses opérations. De l'étude parcellaire à de parfois difficiles négociations elle n'aura d'autre choix que de faire appel à des intervenants extérieurs (géomètres, notaires, cabinets d'avocats). C'est un investissement souvent lourd à supporter pour la collectivité et les citoyens. Dans le cadre du service foncier le Domaine produit, très schématiquement, les travaux suivants :
Les agents du Cadastre participent à la réalisation de ces travaux en effectuant diverses tâches (levée de plans si cela s'avère nécessaire, plans et états parcellaires, recherche des propriétaires par enquête parcellaire et complémentaire s'il y a lieu, vérification des contenances en tant que de besoin, établissement éventuel de documents d'arpentage). Enfin, et sous réserve d'inventaire juridique plus précis, nous pourrions y ajouter la rédaction des actes que le Domaine devrait pouvoir réaliser en lien avec la Conservation des Hypothèques qui les enregistre. Ces trois services ont un lien fonctionnel, juridique et technique évident, ils sont tous trois sous la responsabilité de la Direction Générale des Impôts. Le service du Domaine assure dans ce cas le rôle d'interlocuteur foncier unique des collectivités et des particuliers. Une administration qui peut mieux faire !
SERVICE FONCIER : UNE NOTE ADMINISTRATIVE TRES EXPLICITE
" ...Extension du Service Foncier : avantages : L'expérience montre que les avantages du service foncier sont indéniables. Ils concernent non seulement les acquéreurs qu'il s'agisse de l'Etat ou des autres collectivités ou organismes publics mais aussi les vendeurs qui sont le plus souvent des particuliers.
L'intérêt de l'Etat
La compétence unique du Domaine qui permet de conduire une acquisition de bout en bout ...de la préparation de l'enquête parcellaire au paiement de l'indemnité... réduit les délais de réalisation des opérations foncières, assure une meilleure cohérence de la politique foncière et des économies importantes du fait de la gratuité du service au regard du coût que représenterait l'intervention du secteur privé. L'intérêt des autres collectivités et établissements publics : Ils trouvent dans le service foncier une structure non seulement de conseil mais aussi opérationnelle. En outre, dans le cadre de la décentralisation en cours, le recours au service foncier sera très certainement d'une utilité grandissante pour les collectivités locales, notamment les petites communes dépourvues de services techniques. A cet égard, il est rappelé que la rémunération réclamée par le Domaine au titre des opérations qu'il mène pour les collectivités et organismes autres que l'Etat est très nettement inférieure à celle exigée par les autres opérateurs fonciers qu'ils relèvent du secteur public ou du secteur privé. Dans le même sens, il est à craindre que la prise en charge par l'agence technique départementale dont la création est prévue par le projet de loi relatif aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ne présente pas les mêmes avantages, tant en ce qui concerne l'expérience, l'efficacité et le coût, que le service foncier.
L'intérêt des vendeurs :
Car le paiement rapide des indemnités est garanti par les provisions constituées préalablement aux opérations par les services acquéreurs grâce aux facilités que procure l'utilisation de la subdivision spécialisée du compte de commerce opérations commerciales des Domaines...", L'Interlocuteur Foncier Unique existe à la DGI, c'est le service des Domaines associé au Cadastre, aux Hypothèques (tous deux services de la DGI) et à la Justice. L'expérimentation existe depuis 1967 (dans 45 départements) et elle a fait ses preuves.
Lorsque l'Etat, les collectivités ou organismes publics projettent de réaliser des acquisitions immobilières, le Domaine est tenu d'effectuer l'évaluation des biens à acquérir. En ce qui concerne l'Etat seulement il est également tenu de négocier les acquisitions et de procéder à la passation des actes destinés à les constater. De plus quand les conditions financières des acquisitions doivent être fixées judiciairement lors d'une expropriation, le Domaine assure les fonctions de Commissaire du Gouvernement auprès des juridictions de l'expropriation. Cette mission confiée au Domaine permet d'assurer la cohérence des interventions immobilières de la puissance publique et de maîtriser les prix tout en laissant aux acquéreurs l'initiative du déclenchement et du déroulement des procédures. Le décret n° 67-568 du 12/07/1967 a confié au Domaine une mission d'opérateur foncier en matière d'acquisitions publiques dont le but est de réduire les coûts mais aussi d'améliorer les relations avec l'ensemble du public concerné (Etat, Collectivités, Particuliers). L'intervention du Domaine est obligatoire pour l'Etat et c'est la Direction des Services Fiscaux qui poursuit toutes les acquisitions immobilières amiables ou par voie d'expropriation. Les Collectivités sont libres de recourir ou pas à l'assistance du Domaine. Ce n'est pas la liberté de choix qui est en cause, elle semble légitime. Mais aucune publicité n'étant faite auprès des collectivités nous savons pertinemment qu'elles ne font quasiment jamais appel au service du Domaine. Partant, c'est une mission qui, malgré un intérêt indéniable, est tombée dans l'oubli.
4 - EXEMPLES A "GEOMETRIE VARIABLE" LE MONDE MERVEILLEUX DE DISNEY Nous avons rapidement évoqué les diverses procédures contentieuses opposant les contribuables et l'administration fiscale et également les réclamations formulées par les collectivités locales auprès de Bercy lorsque les bases d'imposition révèlent quelque anomalie ou incompréhension. Quelques exemples illustrent ce dernier sujet, mais il est des cas où toutes les parties prenantes (Contribuable, collectivité locale et Ministère des Finances) se manifestent avec des "fortunes" diverses quant aux résultats de débats parfois compliqués où des intérêts contradictoires ne semblent pas peser du même poids.
Un exemple qui mérite un éclairage particulier est celui du Parc Disney Land Paris. En effet, la commune de Coupvray en Seine-et-Marne sur laquelle se situent certaines infrastructures hôtelières du parc d'attraction très connu, a eu la mauvaise surprise de constater en début d'année 2000 une baisse considérable dans les bases prévisionnelles communiquées à la mairie par les Services Fiscaux, en matière de foncier bâti. Ainsi, dans ce domaine, les bases de 1999 qui s'élevaient à 86 066 642 F chutent à 66 000 000 F pour l'année 2000, ce qui à taux d'imposition constants conduit à une perte de recettes budgétaires de l'ordre de 3 600 000 F. Renseignements pris, par la mairie et le Conseil Général, ce différentiel s'expliquerait par les suites données par Bercy à une réclamation déposée par la SCA EURODINEY-HOTELS visant à la réduction des valeurs locatives foncières préalablement établies (depuis 5 ans) pour l'assiette de la taxe foncière et de la taxe professionnelle.
Quelles que puissent être les données du problème et quelles que soient les considérations "techniques" qui aient pu présider à une telle décision, il y a là, manifestement, matière à s'interroger pour les collectivités locales sur la manière dont sont calculées ou ajustées des valeurs locatives foncières. Un peu plus de transparence ne nuirait pas à l'amélioration du dispositif car trop d'exemples de cette nature confortent l'adage "Selon que vous serez puissant ou misérable, les jugements de cour vous rendront blanc ou noir" - (La Fontaine).
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